老年人的权益保障法内容(老年人宪法权益保障发展完善举措)

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老年人宪法权益保障发展完善举措

老年人的权益保障法内容

  摘要:人口老龄化是人类社会发展的必然过程,我们应当积极应对,最重要的是保障老年人的权益。首先,完善宪法上的计划生育政策及其配套措施,使人口长期均衡发展,才能落实老年人的经济、医疗和养老保障等权益。其次,完善宪法上的老年人退休保障制度,根据我国基本国情逐步推进阶梯式弹性退休制度改革。最后,根据宪法精神制定涉老服务人才培养单行法,建立人才培养机制,只有充分的后备人才保障,才能建立可持续发展的社会养老服务体系,从而保障老年人的权益。

关键词:老年人;宪法;权益保障

“世界人口老龄化是人类战胜自己取得最辉煌胜利而带来的结果,我们不可能放弃胜利果实来逆转老龄化的趋势。”人口老龄化过程既有机遇,也有挑战。如何运用这一胜利果实,尽可能地发挥其正面作用是21世纪的全球性问题。一个国家60周岁以上人口占总人口10%以上或65岁以上人口占比7%以上,该国即进入老龄社会。按照该标准,我国已于21世纪初正式迈入老龄社会。国家统计局发布的《2019年国民经济和社会发展统计公报》数据显示:2019年年末全国大陆总人口140005万人,老年人口已超过25000万人,人口老龄化率已达18.1%。这说明我国是较早进入老龄社会的发展中国家之一,且人口老龄化的趋势日益严重。人口老龄化是人类社会不可避免、不可逆转的发展过程,重要的是做到积极老龄化。积极老龄化对老年人而言,最重要的是人权和权益的保障。只有每一个老年人的宪法法律权益都受到充分尊重和保障,也即老年人权益保障制度的不断完善才是应对老龄化的正确举措。在应对人口老龄化和保障老年人宪法法律权益方面,我国取得了一定的成就,全国基本建成养老和医疗保障体系,目前我国参加城镇职工基本养老保险人数为45638万人,参加城乡居民基本养老保险人数54244万人,整体覆盖率达70.1%。参加基本医疗保险人数136101万人,整体覆盖率达96.8%。然而,我国老年人宪法法律权益保障还有诸多问题亟待解决,其中最突出的是如何实现养老权面前人人平等。所谓平等养老权是指在法律和公共政策制定、养老资源分配时要平等对待所有老年公民。对我国而言,平等养老权主要涉及城乡平等、男女平等、区域平等等诸多方面。当前,扩大养老和医疗保障覆盖面、提高保障水平仍然是一个方兴未艾的重要工作。我国如何应对人口老龄化的挑战,使其转危为机,这需要多学科、多视角的研究和全社会的共同努力。其实,老年人宪法法律权益保障就是以老年人的幸福和尊严为基点的人权保障。从法学视角出发,对我国应对人口老龄化和更好地保障老年人宪法法律权益,提出如下建议。

一、完善宪法上的计划生育政策及其配套措施

一个国家只有保持人口比例和谐、社会均衡可持续发展才能强盛起来,一个强盛的、充满活力的国家才能落实老年人的经济、医疗和养老保障等宪法法律权益。因此,人口长期均衡发展对于应对老龄化问题具有重要意义。要实现这一目的,就要适度调整现有的计划生育政策。我国宪法目前规定的计划生育政策是特定历史条件下的产物。其几经调整,已完成阶段性任务并取得巨大成就。与此同时,也带来许多困扰。我国目前的人口结构不尽合理,0~15岁年龄组的人口比例仅占17.8%;而60周岁以上人口占18.1%。二者已实现剪刀交叉,而我国目前仍是发展中国家,却承载着如此庞大的老年人口是举世罕见的,这就使得我国已经处于未富先老的尴尬处境。“任何国家只要出生率不断地降低,长此以往必然导致人口老龄化。”由此可见,只有提高出生率才能化解这一问题。由于长期的计划生育政策影响和我国经济社会的迅猛发展、国民受教育程度的不断提升,人们的生育观念逐渐从“多子多福”转变为“精心培育”、人均寿命不断提高,进而出现了低出生率和低死亡率。我国要减轻人口老龄化压力,主要依靠适时适度地调整现行计划生育政策这一举措。事实上,我国的计划生育政策随着经济社会发展已经做出适度调整,而且这些调整都是在宪法框架下有序进行的。我们认为,计划生育制度是国家为确保已出生人口的生存权和发展权而对未来出生人口进行调控的法律基础,其并没有刻板规定生育小孩的数量。从一对夫妻只能生育一胎到“单独二胎”,再到全面放开二胎,以及全面放开三胎,这些调整都没有违反宪法上的计划生育政策。这对于实现人口可持续发展,化解老龄危机,保障老年人宪法权益是有利的前提。尽管如此,我们仍然认为计划生育政策尚有调整的空间及必要。国家统计局公布的《中国统计年鉴2016》显示,2015年我国育龄妇女总和生育率约为1.05,这不仅远低于2.45的全球平均水平,还大大低于国际公认的维持人口正常更替需要的总和生育率2.1的水平。我国刚刚公布的“全面放开三胎”的生育政策对提高我国生育率将会起到积极推动作用。联合国人口学家研究表明,生育率水平与变化是老龄化的决定因素。目前我国生育主力军是80、90后独生子女一代,他们深受“结婚生子非人生必修课”的思潮影响,如何让这一群体想要生育、愿意生育、敢于生育、生育二孩已成为新难题。我们认为,应该在宪法规范的指导下,继续调整我国的生育政策,从放开二胎到全面放开国家主导下的计划生育,使得生育变为个人和家庭的计划,家庭和妇女根据自身的生理状况和经济条件等因素,自主选择生育子女的数量、年龄段和时间间隔等。国家的作用一是鼓励和奖励优生优育,对于经济困难者帮助其在孕期检查、婴儿出生、儿童保健和基础教育等领域承担民生保障义务;二是“超前部署”,延后人口负增长现象的出现。据联合国有关组织预测,我国的人口峰值2030年左右出现,换言之,我国将在尚未进入中等发达国家行列时就出现人口零增长甚至负增长现象,这是不利于我国国计民生发展的。对此国家可以在宪法框架内适当调整生育政策的相关配套措施,如将奖扶二胎、三胎生育列入民生计划,对于生育子女众多的家庭予以颁发奖章、税收优待等。这样,妇女的生育率就可能在一定范围内和一定程度上缓慢回升,生育政策也会逐渐理性,生育也会更多地建立在家庭和个人理性选择基础上,而非以国家强制力为基础,生育制度就可能回归到以尊重生育权为基点的自主计划生育的轨道。可以说调整生育政策,鼓励优生优育,是提高生育率、降低老年人口比重、化解老龄化的最根本举措,除此之外,别无他法。

二、完善宪法上的老年人退休保障制度

《中华人民共和国宪法》第四十三条规定了劳动者的休息、休养和退休制度,根据宪法,国务院也制定了具体的退休法律制度。近年来,随着经济社会的发展,人均寿命的提高和人口老龄化的加剧等因素的影响日益增加,延后退休年龄与否成为国人茶余饭后的谈资。2012年,由人社部、发改委等部门制定的《社会保障“十二五”规划纲要》首次正式提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”。2016年7月,人社部表示延迟退休政策将分三步走:一是在实施上会小步慢行、逐步到位;二是区分对待,分步实施;三是会在之前做及时的公告,也会在方案出台前广泛地听取和征集意见。2021年3月5日李克强总理在政府工作报告中表示,“十四五”时期将逐步延迟法定退休年龄。就劳动者而言,他们对于延后退休年龄的政策有不同声音,有的支持认同,有的尚有疑虑、仍持保留意见。我国退休制度的改革只有在政府引导的同时,广泛征求各方意见、充分沟通讨论的前提下,才可能顺利推行以弹性退休为原则的制度改革。众所周知,老年人具有个体异质性和差异性,这就导致了老龄群体内部的阶层分化,而且对于相当多的老年人来说,年老和体弱、病痛是相生相伴的,所以老年群体的经济实力和经济状况是在逐步下降的,其经济收入能否充分自给自足实在令人心生疑窦。为了保障老年人的收益,同时也顾及老年人的健康状况和幸福指数等,结合老年人的具体工作性质和工作条件等诸多影响因素,来推行阶梯式弹性退休制度,这是世界各国在退休法律制度上的基本经验。目前,我国男性公民一般60岁退休,女性公民一般55岁退休。这种退休年龄在实际执行中仍有弹性空间,事实上我国长期执行的就是弹性退休制度。国家顶尖级别的智力工作者一般实行终身制;一般脑力劳动者,根据本人申请,可以适当延迟退休;一线体力劳动者,由于身体因素和工作性质可提前退休。值得注意的是,当今我国农村老年人多数都是自主劳动力,一般是靠种田务农或打临工维持生计。虽说适当劳作可以锻炼身体,但他们劳作更多的原因是为了生存而非身体康健,因此,只要自身条件允许,他们就会一直劳作,直到干不动的那一天为止。由此可见,退休制度对我国农村老年人的权益保障微乎其微。退休制度与一个国家的劳动力供给状况有关,从劳动力供给情况来看,我国的劳动力供给高峰期在2010年左右,从2012年开始我国法定退休年龄内的15~59岁劳动年龄人口已出现绝对数量的下降。2019年年末我国15~59岁年龄组的人口为89640万人,比2012年下降4087万人。由于我国经济形势的迅猛发展、持续向好,劳动力需求持续增加,从而导致劳动力缺口逐年扩大,劳动力市场求人倍率趋势向上。在这种情况下,如何充分发挥老年劳动者的作用,成为扭转劳动力供给颓势的关键。各国实践证明,改革退休制度才是化解其最行之有效的办法。列宁曾在《共产主义》一文中表示,马克思主义的精髓,马克思主义活的灵魂,是对具体问题做具体分析。马克思主义作为党和国家的指导思想必须始终坚持并将其充分运用到生产生活各个领域,所以也应当运用到我国的退休制度改革当中去。因此,我国退休制度改革应当根据我国基本国情往阶梯式弹性退休方向推进。所谓阶梯式弹性退休,是指对于不同行业和不同工作性质的劳动者,根据其自身意愿,可以实行提前或者延期退休。其更加凸显人性化,尊重劳动者的选择权。在一定年限内,将我国退休年龄逐步提高到65岁,与国际退休年龄接轨。不同年龄阶段退休的劳动者享受的退休待遇应有不同,退休的时间主要是个人理性自主选择的结果,国家制定的法律法规不宜僵硬,要极富弹性。由于经济的发展、物质生活水平的提高和医疗保障制度的完善,我国人均预期寿命再攀新高。国家卫健委发布的《2019年我国卫生健康事业发展统计公报》显示,我国人均预期寿命已达77.3岁。2021年政府工作报告显示,“十四五”时期我国人均预期寿命再提高1岁,预计到2025年我国人均预期寿命将超过79岁。由此而生的显著后果是已达60周岁的劳动者尚有充沛的精力继续工作,加之这些人大多拥有丰富的人生阅历和工作经验,完全还可以在工作岗位上继续发挥重要作用,当今社会现实存在的返聘现象就是很好的印证。值得注意的是,我国近年来的人均预期寿命虽然稳步提高,但是与发达国家相比,我国的人均预期寿命仍然有一定差距。卫生组织发布的《2019年世界各国人均寿命排名》显示,多数发达国家的人均预期寿命已超过80岁,其中日本排名第一,高达83.7岁,而我国仅排名在第53位。正是基于我国人均预期寿命在国际上相对偏低的现实,决定了我国退休制度改革不可能一蹴而就,退休年龄不可一律提高到65岁,而应该采取渐进式、阶梯式弹性退休办法,稳步延后退休年龄。弹性延长劳动者的退休年龄可以在较大程度上为社会发展提供更多的劳动力,从而部分化解因为人口老龄化而导致的劳动力不足的现实问题。这也是对劳动者意愿的一种尊重,充分保障其工作权利的体现,老年人可能从继续工作中得到乐趣,享受工作中的人生状态。这还可能为养老金的发放和科学调配创造一个时间上的缓冲节点,使得养老金能够发挥最大效用。其弹性应体现在因不同人群而施策,对健康状况、精神状态不适合再继续工作的劳动者而言,在法律制度上许可其提前退休。这既是顾及老年人这一群体特殊复杂而多元化的现实,也是考虑现实中个人选择的复杂性和多样性的特征。

三、根据宪法精神制定涉老服务人才培养单行法,建立人才培养机制

世界各国的养老现状表明,养老方式呈现多元化趋势,包括但不限于居家养老、社区养老、机构养老等多种模式。实践证明,不论何种养老模式都离不开涉老服务人员的参与,尤其专门的养老机构。随着经济社会的发展,社会竞争更加激烈,工作压力加剧,子女照顾父母的时间被不断挤压,加之老人不愿自己成为子女工作生活中的累赘,越来越多的老年人自愿或“被自愿”选择机构养老模式。然而我国养老机构的现状是:机构数量偏少、床位不足,涉老服务人员偏少、专业素质偏低、年龄偏大,根本不能满足老年人在医疗护理、精神娱乐和日常起居生活方面的实际需求。导致这一现象的原因,除了我国对涉老民生保障的财政投入力度不足外,还有就是我国对涉老服务人才培养的长远规划不够、重视不足。我国涉老服务研究工作起步较晚,开设涉老课程的高校较少,尚未有标志性的专门涉老研究机构培养涉老高端人才,现有的研究人员和招生数量都严重不足。而且由于物质生活水平的提升,人们的养老服务需求更加多样,对养老服务质量要求更为严格,对涉老服务人员提出新的要求。事实上,不论是养老机构还是社区养护中心都面临严重缺乏高素质专业人才的窘境,而老龄化时代的涉老产业大量需要的又恰恰是经过高等专业培训、具有良好职业素质、精通现代老年护理技术、有较高操作技能和管理水平的高级专业人才。所以为解决这一现实问题,必须重视涉老服务人才的培养,建立人才培养长效机制。日本政府在1987年颁发了《社会福利士及看护福利士法》,规定了看护福利士应当具备的专业技术知识能力和相应工作能力,并推出资格证书制度。在1992年出台了《福利人才确保法》,从法律层面对福利人才的培养、福利人才的经济、社会地位予以保障。我国政府除了要加大对养老保障基础设施的投入力度,增加老年人的津贴补贴和救助辅助经费外,不妨借鉴日本的做法,制定涉老服务人才培养单行法,从法律层面予以涉老服务人才在就业、升迁、职业发展、物质生活和人格尊严等诸多方面的保障,以吸引更广大青年愿意加入涉老服务行业。同时,政府也要以财政补贴等形式鼓励和扶持高等院校开设社会服务保障相关专业,尤其是涉老服务专业,并扩大招生力度。如此一来,经过大约一个五年规划时间的努力,就能逐渐扭转老年人照顾老年人的现状,让青年照护老年人成为现实,从而形成培养涉老服务人才的良性机制,进而逐步解决人才不足的难题、建立可持续发展的社会养老服务体系。仅仅做到这些,对于积极应对人口老龄化,保障老年人法律上的权益是远远不够的。构建中国特色老年保障体系任重而道远,需要国家、市场、家庭、个人的共同努力,需要全社会的共同参与,绵绵用力,久久为功。

参考文献:

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作者:林睿涵

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